Pilootprojecten aanbesteding treindiensten in België – Voorstudie

De vraag van de Belgische Federale Overheidsdienst (FOD) Mobiliteit en Vervoer

De vraag die ons gesteld is door de Belgische Federale Overheidsdienst (FOD) Mobiliteit en Vervoer bestond erin scenario’s te formuleren om de markt voor openbare spoorvervoersdiensten open te stellen voor concurrentie vanuit een unimodaal danwel multimodaal perspectief (al dan niet met inbegrip van infrastructurele aspecten), met inachtneming van de bestaande federale bevoegdheden. Twee doelstellingen stonden centraal:

• Relevante overgangs- en organisatiescenario’s ontwikkelen (met inbegrip van de identificatie van beperkingen en fases in het proces, evenals eventuele coördinatievereisten tussen actoren) om de overheid te begeleiden bij haar keuzes en om op basis daarvan het geschikte rechtskader te kunnen ontwikkelen, dat aan de Europese vereisten beantwoordt;
• Geschikte netten voor de pilootprojecten identificeren, rekening houdend met hun technische en operationele haalbaarheid.

Het rapport moest behulpzaam zijn bij de voorbereiding op het beslissingsproces bij het uitwerken van marktordeningen die het best geschikt zijn voor de Belgische context. Het verslag moest concrete maatregelen identificeren, die pilootprojecten mogelijk zouden maken als onderdeel van de werkzaamheden om de markt open te stellen, en om de doelstellingen van de regering te halen.

Onze aanpak

Om deze opdracht uit te voeren, hebben wij gekozen voor een aanpak in drie fases, met verschillende discussie- en ontwerpworkshops, waaraan ook de FOD Mobiliteit en Vervoer deelnam:

• In een eerste fase konden op basis van een brede verkenning van het veld van scenarioconfiguraties de belangrijkste elementen van het probleem in herinnering worden gebracht en samengevat om, in samenwerking met de FOD Mobiliteit en Vervoer, de eerste contouren van de mogelijke scenario’s te schetsen.
• In een tweede fase werden verschillende mogelijke implementatieopties voorgesteld, besproken en aangepast aan de Belgische context. Deze fase resulteert in de concrete formulering van aannemelijke scenario’s die het gevraagde bereik bestrijken. Deze resultaten worden in het rapport samengevat en vergezeld van een presentatie van de juridische, organisatorische, contractuele en tijdsbeperkingen die gepaard gaan met de implementatie ervan.
• In een derde fase van de studie werd op basis van het bovenstaande een lijst met potentiële pilootprojecten opgesteld, rekening houdend met de kenmerken van het net en de bijbehorende beperkingen.

Het resultaat

Enkele slotopmerkingen uit het rapport:

• De diverse opties, zoals geformuleerd in het rapport, kunnen worden overwogen met betrekking tot de positionering van het rollend materieel, het personeel, de informatie en de verkoop. Deze keuzes zijn niet afhankelijk van de keuzes die moeten worden gemaakt met betrekking tot de multimodale coördinatie. Deze keuzes hangen vooral af van de lokale context van het pilootproject. Dit geldt ook voor de integratie van het infrastructuurbeheer (stations en/of sporen) in een scenario.
• De kwestie van de multimodale coördinatie kan in principe worden ‘gescheiden’ van de aanbesteding van pilootprojecten. De verschillende manieren om het spoor- en het multimodale aanbod te coördineren definiëren zo drie hoofdscenario’s (unimodaal, multimodaal project en multimodale concessie).
• Ongeacht het scenario dat wordt gekozen, zal de invoering van de pilootprojecten onvermijdelijk leiden tot een situatie waarbij meerdere openbaredienstcontracten voor reizigersvervoer per spoor naast elkaar bestaan. Dit zal leiden tot een aantal ‘inter-spoorwegen’ coördinatievereisten om – in lijn met de doelstellingen van het federale vervoersbeleid – de aantrekkelijkheid van het spoorwegsysteem te kunnen garanderen door een geïntegreerd ontwerp van diensten. Dit zal ook het geval zijn in de operationele uitvoering (aansluitingen en reizigersinformatie bij verstoringen) en in de coördinatie van investeringen tussen infrastructuur en treinen.
• Voor het opzetten van de pilootprojecten zullen verschillende aanpassingen in de wetgeving, het bestuur en de contracten nodig zijn. Ook moet voor aanbesteding van treindiensten verschillende wettelijke termijnen in acht worden genomen. Daar komen nog een aantal praktische eisen bovenop. In het algemeen is een periode van vier jaar vereist tussen eerste aankondiging en begin exploitatie. Dit betekent dat een ‘eenvoudig’ pilootproject niet operationeel kan worden vóór 2031 (of 2033 bij aankoop van materieel en/of de bouw van een werkplaats). De toevoeging van multimodale coördinatie (‘multimodaal project’), als dit gelijktijdig met de op federaal niveau vereiste wetswijzigingen wordt uitgevoerd, zou in principe niet tot verdere vertragingen mogen leiden. Voor een ‘multimodale concessie’ daarentegen zou meer tijd moeten worden voorzien. De toevoeging van een ‘infrastructuur’-variant zou waarschijnlijk een langere periode vereisen, maar zou de start niet wezenlijk vertragen. Voltooiing van infrastructuurwerkzaamheden zal echter waarschijnlijk ten vroegste twee jaar na exploitatiestart plaatsvinden (2033 of later).
• Deze termijnen zijn gebaseerd op meerdere relatief ‘optimistische’ hypotheses over de duur van het besluitvormings- en wetgevingsproces, en over de duur en de eventuele moeilijkheden van de overgang (overdracht van activa, verkrijgen van gegevens, herziening van contracten enz.). Ook kunnen diverse ongrijpbare factoren tot langere termijnen leiden dan de hierboven vermelde. Hiermee zou de start van de pilootprojecten nog dichter bij de einddatum van het dienstencontract van de historische exploitant liggen (eind 2032).
• Een retroplanning met betrekking tot een aanbesteding van het eind 2032 aflopende openbaredienstcontract van de NMBS laat zien dat de start van deze procedure ten laatste in 2028-2029 zou moeten plaatsvinden, dus zeer kort na de start van de procedures die voor de pilootprojecten zijn ontworpen. Hierdoor zal het niet kunnen profiteren van de lessen uit de pilootprojecten. Hieruit blijkt ook dat de wetswijzigingen die vanaf 2025 moeten worden doorgevoerd, onmiddellijk de wijzigingen moeten zijn die nodig zijn voor de hervorming van het spoor en de invoering van oproepen tot mededinging in het algemeen, en niet alleen voor de pilootprojecten.

Het resulterende rapport is door de FOD Mobiliteit en Vervoer gepubliceerd (NL / FR).

Dit project is uitgevoerd onder leiding van inno-V, in samenwerking met Trans-Missions en KCW.